Van Wob naar Woo

Foto van mr. dr. J.G.L. van Nus | Anne

2 mei 2022, Groningen | leestijd: ongeveer 6 minuten
Auteurs: mr. dr. J.G.L. van Nus | Anne, mr. R.A.G. de Jonge | Rian en K. Mulder | Kaylee


Op 1 mei 2022 treedt de Wet Open Overheid, hierna: Woo, in werking; het einde van de Wet openbaarheid van bestuur, hierna: Wob, is aangebroken. De Woo moet overheden transparanter te maken; ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is.

Het verschil met de Wob zit vooral in de actieve openbaarmaking van overheidsinformatie. Bij actieve openbaarheid stelt het bestuursorgaan informatie, uit eigen beweging ter beschikking. Bij passieve openbaarheid doet de burger een verzoek tot openbaarmaking, onder de Wob bekend als Wob-verzoek. Onder de Woo blijft dit onderscheid, hoewel de actieve openbaarheid onder de Woo niet meer vrijblijvend toe te passen is voor bestuursorganen.

De Woo is gebaseerd op de Wob, toch verandert er veel. Overheden zijn zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de Woo en de manier waarop zij invulling geven aan de verplichtingen die de Woo oplegt. Deze blog bespreekt kort de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de Wob.

Reikwijdte

In vergelijking met de Wob is toepassing van de Woo ruimer. De Wob betrof de ministeries en bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties.1 De Woo geldt niet alleen voor bestuursorganen maar krachtens artikel 2.2 Woo ook voor overheidsinstanties, waaronder de Raad van State2, de Raad voor de Rechtspraak en beide kamers der Staten-Generaal. Daarom heet het nu de Wet open overheid in plaats van de Wet openbaarheid van bestuur: van bestuur naar overheid.

Actieve openbaarmaking

Per 1 mei 2022 zijn voor actieve openbaarmaking categorieën vastgesteld: indien informatie onder één van deze categorieën valt, dient de informatie uit eigen beweging openbaar te worden gemaakt (artikel 3.3 Woo), met uitzondering van de weigeringsgronden van de Woo. De actieve openbaarmaking geldt niet per direct vanaf de inwerkingtreding van de Woo, wel vanaf een later vastgesteld moment (artikel 10.3, tweede lid, Woo). Naar verwachting zal deze datum overeenkomen met het online komen van een speciaal ontwikkeld platform - Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) - in januari 2023, waarin openbaar gemaakte informatie is te vinden.

Bij (voorgenomen) actieve openbaarmaking is voorzien in een bedenkingen en zienswijzenprocedure en rechtsbescherming. Als te verwachten is dat belanghebbenden bedenkingen hebben tegen openbaarmaking, moeten belanghebbenden van te voren in de gelegenheid zijn gesteld om binnen twee weken een zienswijze naar voren te brengen. Indien informatie openbaar wordt gemaakt, staat bezwaar open of kan een verzoek tot voorlopige voorziening worden ingediend.

Meent iemand dat een bestuursorgaan te weinig gevolg geeft aan de actieve openbaarmaking, staat de weg open van indiening van een verzoek om openbaarmaking.

Passieve openbaarmaking

Met inwerkingtreding van de Woo vervangt het Woo-verzoek het Wob-verzoek. Net als onder de Wob kan een ieder, een - concreet geformuleerd - Woo-verzoek indienen. Het is niet vereist om toe te lichten welk belang hij of zij heeft bij het verkrijgen van de informatie. Een verzoek kan onder de Woo ook via de elektronische weg ingediend worden door artikel 4.1, tweede lid, Woo. Onder de Wob moest een bestuursorgaan dit hebben opengesteld via artikel 2:15 Algemene wet bestuursrecht.

De Woo voorziet niet in overgangsrecht voor een verzoek tot openbaarmaking. Bestuursorganen moeten daarom verzoeken die voor 1 mei 2022 zijn ingediend, maar waarop nog niet is besloten, behandelen grond van de Woo.3 Bij een ingediend verzoek waarbij nog geen rekening is gehouden met de bepalingen uit de Woo, kan het bestuursorgaan de vertaalslag maken naar de Woo of de verzoeker in de gelegenheid stellen dit te doen.

Onder de Wob werd informatie ouder dan vijf jaar niet op verzoek openbaar gemaakt. Dit uitgangspunt vervalt met de inwerkingtreding van de Woo, artikel 5.3 Woo. Een verzoek tot openbaarmaking van informatie ouder dan vijf jaar kan natuurlijk nog wel onder de weigeringsgronden vallen.

Op grond van artikel 4.4 Woo beslist het bestuursorgaan op een Woo-verzoek - net als onder de Wob - zo spoedig mogelijk, in ieder geval binnen vier weken. Anders dan de Wob mag deze termijn onder de Woo met twee weken - in plaats van vier weken (onder de Wob) - verlengd worden. Uitzondering bestaat bij voldoende gespecificeerde omvangrijke besluiten.
Onder de Wob is een praktijk ontwikkeld waarin bestuursorganen deelbesluiten nemen na overleg met de verzoeker. Het geven van de gevraagde informatie wordt dus verspreid over meerdere besluiten. In de Woo is deze praktijk nu vastgelegd in artikel 4.2a Woo. Als een verzoeker niet bereid is tot het maken van afspraken, blijft de wettelijke beslistermijn staan. Dit kan gevolgen hebben bij een beroep wegens niet tijdig beslissen. De rechter kan een afwijkende termijn voor het alsnog nemen van een besluit vaststellen.

Weigeringsgronden

De weigeringsgronden en hun toepassing zijn in kern gelijk onder Woo. Nog steeds is het uitgangspunt: ’openbaar, tenzij’. Het onderscheid tussen absolute en relatieve weigeringsgronden blijft. Bij de relatieve weigeringsgronden moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken tussen het belang van openbaarheid én het (door de uitzonderingsgrond beschermde) belang. Specifiek brengt de Woo het volgende, als het gaat om de weigeringsgronden:

  • De Woo introduceert in artikel 5.1 nieuwe weigeringsgronden, zo kan informatie achterwege blijven als het niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
  • Er zijn wijzigingen m.b.t. openbaarmaking persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2 Woo) en de uitzonderingsgrond onevenredige benadeling is strikter;
  • Artikel 8.8 Woo regelt de verhouding tussen de Woo en bijzondere regelingen. Voor civielrechtelijke processtukken verruimt het openbaarmakingsregime. De Woo is, in tegenstelling tot de Wob, van toepassing op stukken uit het procesdossier die niet specifiek voor de procedure zijn opgesteld.4

Onder de Woo gaan er uitzonderingen op de weigeringsgronden voor openbaarmaking gelden. Ten eerste kan een bestuursorgaan informatie uit eigen beweging openbaar maken, wanneer een zwaarwegend algemeen belang, zoals de openbare veiligheid, de volksgezondheid het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde, dat in het specifieke geval vergt (artikel 3.4 Woo).
Ten tweede merkt de Woo enkele categorieën verzoekers als bijzonder aan, waardoor er een ander openbaarmakingsregime geldt. Indien een verzoeker een bijzonder belang heeft, of de openbaarmaking dient historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek, worden de betrokken belangen bij de openbaarmaking anders afgewogen (artikel 5.5 en artikel 5.7 Woo).

Instelling contactfunctionaris en adviescollege

Om ervoor te zorgen dat de Woo daadwerkelijk een verbetering is ten opzichte van de Wob, stelt de Woo een contactfunctionaris in die de positie van het publiek sterker maakt. Het bestuursorgaan moet krachtens artikel 4.7 Woo een contactfunctionaris | contactpersoon aanstellen. Deze contactfunctionaris helpt het publiek bij alle vragen over informatie en het zoeken en vinden van de correcte informatie.
Tevens introduceert artikel 7.1 Woo een onafhankelijk adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding ter waarborging van een goede uitvoering van de Woo. Het adviescollege ziet erop toe dat overheidsorganisaties informatie op orde moeten hebben, een vereiste op grond van de zorgplichten van artikel 2.4 Woo; onder de Wob was informatie vaak lastig te vinden.
Het Adviescollege is bevoegd om de regering en beide kamers der Staten-Generaal gevraagd én ongevraagd advies te verlenen over openbaarmaking van publieke informatie. Een vergelijkbaar orgaan bestaat nog niet. Het Adviescollege heeft ook als taak om te bemiddelen en adviseren bij klachten van journalisten, wetenschappers en anderen die een beroepsmatig belang hebben bij het gebruik van overheidsinformatie.
Deze klachtenregeling van artikel 7.3 Woo is voor groepen die beroepsmatig informatie bij de overheid zoeken en daarbij tegen belemmeringen en onduidelijkheden aanlopen. Zij kunnen bij het Adviescollege een klacht indienen met betrekking tot de wijze waarop het bestuursorgaan publieke informatie openbaar maakt. Het Adviescollege brengt vervolgens advies uit aan het bestuursorgaan indien bemiddeling niet tot een oplossing heeft geleid. Het advies heeft geen bindend karakter.

Antimisbruikbepaling

De Woo maakt officieel een einde aan de praktijk waarbij het een verzoeker niet gaat om gevraagde informatie, wel om het geld dat ze krijgen als overheden niet op tijd op een verzoek reageren. De Wet dwangsom regelde via de Algemene wet bestuursrecht dat indieners van een Wob-verzoek recht hadden op een geldbedrag dat kon oplopen tot 1.260 euro. In 2016 is een artikel in de Wob toegevoegd waarin deze regeling uit de Awb niet meer van toepassing is op een Wob-verzoek. Bij niet tijdig beslissen op een Wob-verzoek kan een verzoeker alleen nog een bezwaarschrift indienen of rechtstreeks beroep instellen bij de bestuursrechter.
Dit wordt gehandhaafd onder de Woo en daarnaast zorgt artikel 4.6 Woo ervoor dat een bestuursorgaan een Woo-verzoek binnen twee weken na ontvangst van het verzoek buiten behandeling kan stellen als sprake is van misbruik van recht of onverwijld nadat eerst van misbruik is gebleken twee weken na ontvangst van het verzoek. De Woo voorkomt misbruik dus ook aan de voorkant, door een dergelijk verzoek buiten behandeling te kunnen stellen.
Onder de Wob kon eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid indienen. Onder de Woo wordt ervan uitgegaan dat alle informatie die zich onder een bestuursorgaan bevindt in principe publieke informatie betreft. Dit betekent dat het begrip ‘bestuurlijke aangelegenheid’ niet terug te vinden is in de Woo. De antimisbruikbepaling ziet daarom ook op verzoeken die evident geen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, bijvoorbeeld een verzoek waarin om informatie wordt verzocht over de kleur van het meubilair in het gemeentehuis in de afgelopen vijf jaren.

Conclusie

Op het eerste gezicht bevordert de Woo een verbetering op de Wob. Voor het publiek is de reikwijdte ruimer en de beslistermijn voor de organen die onder de Woo vallen korter. Daarnaast wordt meer informatie dan voorheen actief geopenbaard en moet het toekomstige platform PLOOI orde scheppen in alle informatie zodat deze goed is te vinden. Daar waar bij de Wob het zwaartepunt ligt op de passieve openbaarmakingsplicht, kent de Woo een gelijke focus op de actieve en passieve openbaarmaking van documenten.
Het uitgangspunt van de Wob ‘openbaar, tenzij’, wordt in de Woo aangevuld met het principe: ‘actief openbaar, tenzij’. Het doen vervallen van de termijn waarop een verzoek tot openbaarheid kan worden ingediend is positief voor het publiek, omdat een verzoek niet meer kan worden afgewezen wegens het verstrijken van tijd.

De praktijk moet uitwijzen hoe de verschillende organen omgaan met de Woo en of het Adviescollege en een contactfunctionaris daadwerkelijk verschil gaan maken. De pret in deze rechtspraktijk hangt af van de ‘attractie’ van openbaarheid, waarbij verzoekers verrast worden op diverse plaatsen van actieve en passieve bedingen voor bestuur of overheid.

Wilt u meer informatie over uw rechten bij gebreken of wilt u een risico-inventarisatie voordat u in een grote opdracht verstrekt aan een aannemer, neem dan gerust contact op met advocaat bestuursrecht mr. dr. J.G.L. van Nus op via 020-8208310 of amsterdam@dokk.nl

1 Afgezien van de uitzonderingen genoemd in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob, zoals Stichting Autoriteit Financiële Markten voor zover belast met bepaalde werkzaamheden.
2 Tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak.
3 Zie ook de slotoverweging van ABRS 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223.
4 In alle overige gevallen staat (mogelijk) beroep op artikel 843a Rv, de exhibitieplicht, open.

Terug naar blogposts

Foto op IJburg Diemerpark © DOKK advocaten