De inwerkingtreding van de Omgevingswet, op 1 januari 2024, brengt een golf van veranderingen met zich mee. Het voorheen geldende uitgangspunt onder “een goede ruimtelijke ordening” is vervangen door “een evenwichtige toedeling van functies aan locaties”. In deze blog staat centraal of het college zich in redelijkheid op het standpunt stelt, dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland biedt interessant inzicht in het beoordelingskader onder de Omgevingswet.1 Verzoekers stellen dat de omgevingsvergunning voor het opvangen van asielzoekers in het Fletcher Hotel (“het hotel”) onterecht is verleend, omdat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit toetsingscriterium geldt bij en in geval van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA).
De voorzieningenrechter behandelt eerst veiligheid en overlast, vervolgens toerisme, vergunningvoorschriften voor de zwemschool, stikstof, alternatieve locaties, participatie, en uiteindelijk de vraag of het college zich in redelijk op het standpunt stelt dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Wettelijk kader
Het huisvesten van asielzoekers in het hotel is in strijd met artikel 11.1, onder a, van het geldende bestemmingsplan (de doeleindenomschrijving), omdat het langdurig aanbieden van verblijf aan asielzoekers (dag- en nachtverblijf) niet is toegestaan binnen de bestemming “horeca”. Volgens artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het zonder omgevingsvergunning verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat beoordelingsregels die dienen als het toetsingskader bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit door het college. Artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl bepaalt dat de omgevingsvergunning voor een BOPA alleen wordt verleend, met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Hoe oordeelt de rechter?
De voorzieningenrechter begint met het behandelen van de (sociale) veiligheid en overlast, waarbij wordt vastgesteld dat deze zorgen voornamelijk betrekking hebben op de buurt en de te verwachten overlast veroorzaakt door de komst van asielzoekers. Het college heeft in dit kader een veiligheidsplan opgesteld. Het veiligheidsplan, dat expliciet deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, bevat diverse maatregelen om zowel de opgevangen asielzoekers als omwonenden te beschermen. De voorzieningenrechter concludeert dat het college voldoende randvoorwaarden heeft gesteld om de veiligheid te waarborgen en overlast te minimaliseren, en dat deze randvoorwaarden zijn geborgd in de omgevingsvergunning. Hoewel verzoekers hebben aangegeven dat bepaalde aspecten van het veiligheidsplan nu niet worden nageleefd, kan de voorzieningenrechter hierover geen uitspraak doen, omdat dit onder de verantwoordelijkheid van het college valt. Als vergunninghouder (COA) zich onverhoopt niet aan het veiligheidsplan houdt, dan is het aan het college om daar handhavend tegen op te treden.
Vervolgens wordt het effect op het toerisme behandeld. Hoewel het bestreden besluit geen beoordeling van deze effecten bevat, stelt het college dat deze wel zijn meegewogen bij de besluitvorming. De voorzieningenrechter concludeert dat het college in redelijkheid het maatschappelijk belang van opvang van asielzoekers zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de tijdelijke impact op de recreatie in Epe.
Daarna wordt het vergunningvoorschrift met betrekking tot de zwemschool besproken. De zwemschool maakt gebruik van het zwembad dat zich onder het hotel bevindt. De voorzieningenrechter concludeert dat er geen reden is om aan te nemen dat in Epe geen zwemlessen meer kunnen worden gegeven, omdat het college heeft bepaald dat de zwemschool open kan blijven tijdens de opvang van de asielzoekers. De voorzieningenrechter oordeelt daarom dat de vergunning ook op dit punt niet in strijd is met de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Het aspect stikstof wordt vervolgens behandeld, waarbij de voorzieningenrechter concludeert dat het aantal verkeersbewegingen per dag aanzienlijk lager is voor een noodopvanglocatie dan voor een hotel. In het kort stelt het stikstofrapport dat de opvang van asielzoekers in vergelijking met een normaal hotel gunstige effecten heeft op de stikstofdepositie. Het rapport beweert dat geen aanlegfase nodig is voor de opvang van asielzoekers, en dat het gebruik van de opvang geen toename van de stikstofdepositie veroorzaakt. Hierdoor worden mogelijke negatieve effecten op omliggende Natura 2000-gebieden bij voorbaat uitgesloten. De voorzieningenrechter acht de conclusie van het stikstofonderzoek juist.
Tevens wordt gekeken naar alternatieve locaties. De voorzieningenrechter concludeert dat verzoekers geen gelijkwaardig alternatief hebben aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan.
Participatie bij de omgevingsvergunning
In de kern stellen verzoekers dat te snel is overgegaan tot verlening van de omgevingsvergunning voor de opvang van de vluchtelingen (de vergunning is in 8 dagen verleend), en dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden. Ze wijzen erop dat de informatieavond niet adequaat was en dat er geen draagvlak bestaat onder omwonenden. De voorzieningenrechter oordeelt dat het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) wel aan participatie heeft gedaan, met een brief en een informatieavond, gezien de urgentie van de opvangcrisis. Participatie heeft niet tot doel unanieme steun te verkrijgen, maar om burgers te betrekken bij besluitvorming. Omdat het COA voldoende heeft gedaan en draagvlak geen voorwaarde is, heeft deze (bezwaar)grond geen kans van slagen. Desalniettemin wordt benadrukt dat regelmatig overleg met omwonenden belangrijk is en wordt het COA aangespoord om serieus te overwegen het overleg frequenter te organiseren.
Conclusie
Kortom, het bevoegd gezag kan alleen een omgevingsvergunning verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als dit bijdraagt aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, bepaald in artikel 8.0a, lid 2 van het Bkl. Dit uitgangspunt kent een bredere reikwijdte dan het voorheen geldende uitgangspunt (een goede ruimtelijke ordening).
Het bevoegd gezag kan eisen dat bij een aanvraag voor een BOPA een ruimtelijke onderbouwing wordt geleverd met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Deze onderbouwing moet aantonen dat de activiteit in lijn is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en bovendien uitvoerbaar is.
De inhoud van deze blog is algemeen van aard. Er kunnen geen rechten aan worden ontleend.